Perspektiven der kommunalen Haushaltskonsolidierung

Von Robert Schmitz

Sowohl in den Städten und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen als auch im übrigen Bundesgebiet steht ein Thema ganz oben auf der Tagesordnung: die Konsolidierung des Haushalts. Die konjunkturelle Lage mit ihren Auswirkungen auf die Steuereinnahmen und Sozialausgaben, die finanziellen Belastungen der Vereinigung, die mit diesen Entwicklungen in Zusammenhang stehenden Verlagerungen von Aufgaben und Ausgaben von Bund und Land auf die kommunale Ebene sowie die erheblichen, heute Folgekosten verursachenden Ausgabensteigerungen der Städte und Gemeinden zu Beginn der 90er Jahre haben insgesamt zu teilweise dramatischen Differenzen zwischen Ausgaben und Ein-nahmen geführt.(1) Die aktuelle Zuspitzung dieser Situation und die zu erwartende weitere Entwicklung zwingen die Kommunen zur Einleitung von Konsolidierungsmaßnahmen, wenn sie ihre Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit wiedergewinnen wollen.

Die dabei zu ergreifenden Maßnahmen sind nicht an einer kurzfristigen Entlastung des Haushalts, sondern vielmehr an einer mittel- bis langfristigen Wirksamkeit zu orientieren. Denn auf der Ausgabenseite sind weitere Belastungen aufgrund der vollen Einbeziehung der ostdeutschen Länder und Gemeinden in den Finanzausgleich ab 1995 bereits abzusehen (2), und auf der Einnahmenseite sind ausreichende Steigerungen frühestens in einigen Jahren zu erwarten. Eine Verbesserung der Haushaltssituation für die Kommunen durch Maßnahmen des Bundes oder Landes, die selber mit enormen finanzwirtschaftlichen Problemen konfrontiert sind, ist nicht in Sicht. Auch die Hoffnung auf eine baldige Entspannung der Haushaltslage durch einen Konjunkturaufschwung ist unbegründet. Auf der Einnahmenseite wird er sich mit höheren Steuereinnahmen erst mit einiger Verzögerung bemerkbar machen, und auf der Ausgabenseite wird eine Entlastung im Bereich der Sozialausgaben angesichts der Arbeitsmarktlage erst mit erheblichem Zeitverzug eintreten.

Damit stehen die Kommunen vor der Herausforderung, aus eigener Kraft eine längerfristig wirksame Konsolidierung herbeizuführen. Dazu stellt eine weitere Erhöhung der Verschuldung keinen geeigneten Ansatz dar. Abgesehen davon, dass die Aufnahme von Krediten nur für Umschuldungsmaßnahmen oder, ihrerseits Folgekosten verursachende, investive Zwecke zulässig ist (3), führen die fälligen Zins- und Tilgungszahlungen zu zusätzlichen Belastungen der Haushaltslage in den kommenden Jahren. Daher sind Maßnahmen zu ergreifen, die zu einer dauerhaften Haushaltsentlastung führen, wobei der entscheidende Ansatzpunkt in einer Reduktion der Ausgaben liegt.

Die Erhöhung der Kommunalabgaben, soweit durch die einzelne Kommune beeinflussbar (Gewerbe- und Grundsteuer, Benutzungs- und Verwaltungsgebühren, Beiträge, Benutzungsentgelte), könnte zwar zur Steigerung der Einnahmen und im Einzelfall auch zu einer dauerhaften Entlastung der angespannten Haushaltslage führen; sie dürfte aber angesichts der Diskussion um den Standort Deutschland und die bereits erreichte Steuer- und Abgabenbelastung nur bei einem geringen Teil der Bevölkerung auf Verständnis stoßen. (4) Eine Einnahmensteigerung müsste sich dabei primär auf die weitere Erhöhung der Hebesätze der Gewerbe- und Grundsteuer stützen, da Gebühren und Beiträge zum volumenmäßig größten Teil (Abwasser und Abfall) aufgrund der weitgehend erreichten Kostendeckung nur noch wenig Spielraum für Erhöhungen bieten. Die weiteren Gebühren und Benutzungsentgelte ließen zwar teilweise erhebliche Steigerungen zu, erreichten aber auch dann nur einen sehr geringen Umfang. (5) Da höheren Kommunalabgaben entgegenwirkende Parteien großen Zulauf und entsprechenden Einfluss gewinnen dürften, ist eine langfristig wirksame Lösung der Haushaltsprobleme mit diesem Mittel nur schwer vorstellbar.

Geeignetere Maßnahmen sind daher in nachhaltigen Senkungen von Ausgaben zu suchen. Ansatzpunkte könnten Verringerungen des Leistungsangebots bei der Erfüllung pflichtiger Selbstverwaltungsaufgaben sowie der Abbau von nicht zu den Pflichtaufgaben gehörenden, also freiwilligen kommunalen Dienstleistungen sein. In Verfolgung dieser Ansätze stehen in mehreren Städten und Gemeinden Einrichtungen und Angebote in den Bereichen Soziales, Jugend, Kinder, Sport, Erholung, Kultur und Freizeit in der Diskussion, wobei die Trennlinie zwischen pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben und freiwilligen Leistungen nicht immer ausreichend berücksichtigt wird. (6) Leistungsverringerungen oder -abbau verlangen mit Blick auf die längerfristige Wirksamkeit, dass kurzfristig realisierbare Ausgabensenkungen nicht mit künftigen Mehrausgaben erkauft werden. So wäre es beispielsweise verhängnisvoll, zur kurzfristigen Haushaltsentlastung in der Prävention tätige Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe zu schließen. Denn in der Folge ist vermutlich die vermehrte Unterbringung in Heimen zu finanzieren, was kumuliert die Ausgabenreduktion um ein Vielfaches überkompensieren würde; zusätzlich wären Begleiterscheinungen und Spätfolgen im sozialen Umfeld und bei den Betroffenen zu berücksichtigen. Dass dennoch solche und ähnliche Ratsentscheidungen gefällt werden, wirft sowohl ein bezeichnendes Schlaglicht auf die Durchsetzung starker, gut organisierter Interessen zu Lasten schwächerer, schlecht organisierter als auch auf das Vorherrschen kurzfristigen Denkens in Jahreshaushalten bei den Verwaltungen. Schließlich entscheidet der Rat auf der Grundlage von Verwaltungsvorlagen.

Als ähnlich problematisch hinsichtlich einer mittel- und langfristigen Haushaltskonsolidierung stellt sich die als „Rasenmähermethode'“ bekannte Kürzung sämtlicher Ausgabenansätze um einen einheitlichen Prozentsatz dar. Aus ihr resultiert ganz unmittelbar eine Senkung der Leistungsintensitäten, womit die Wirksamkeit der Leistungen selber in Frage gestellt ist. Zusätzlich können damit auch zeitlich versetzte Ausgaben in anderen Bereichen verursacht werden, die künftige Handlungsspielräume begrenzen. Beispielsweise kann in Folge einer solchen globalen Kürzung die zur Gewährleistung der Sicherheit und zum Substanzerhalt notwendige Unterhaltungsintensität von Spielplätzen nicht mehr aufrechterhalten werden. Dies führt zu einem erhöhten Haftungsrisiko und beschleunigtem Substanzverlust aufgrund unterlassener Reparaturen und Pflegearbeiten und damit letztlich zu aufwendigen Neubau- oder Restaurierungsmaßnahmen. Unter rein finanzwirtschaftlichen Aspekten wäre es in einem solchen Fall sinnvoller, die Ausgabenkürzung durch die Schließung von einigen Spielplätzen, bei Erhaltung der Pflegeintensität auf den verbleibenden, zu realisieren.

Selbstverständlich existieren Bereiche, in denen eine Senkung der Leistungsintensität, eine Verringerung des Leistungsangebots oder die Einstellung freiwilliger Leistungen keine Abnahme der Wirksamkeit oder erhöhte Ausgaben verursachen. Dies ist aber in jedem Einzelfall zu prüfen. Daneben sind nicht finanziell messbare Wirkungen zu beachten, die sich im sozialen, kulturellen, politischen oder optischen Erscheinungsbild, der Lebensqualität und Attraktivität einer Stadt oder Gemeinde niederschlagen.

Eine wichtige Rolle in der Diskussion um die Haushaltskonsolidierung spielt die Privatisierung von Leistungen. Sie ist aber nur dann finanzwirtschaftlich sinnvoll, wenn einwandfrei festgestellt wurde, dass die entsprechende Leistung durch private Unternehmen kostengünstiger als durch die Verwaltung selber erbracht werden kann, wobei die der Kommune entstehenden Mehrkosten aufgrund zusätzlicher Vergabe- und Kontrolltätigkeiten infolge der Privatisierung zu berücksichtigen sind. Eine solche Angaben bereitstellende, umfassende Kostenrechnung ist nur in wenigen Kommunalverwaltungen in Angriff genommen worden. Ohne eine entsprechende Datenbasis erhält die Behauptung, dass bestimmte Leistungen durch privatwirtschaftliche Unternehmen kostengünstiger als durch die Kommunalverwaltungen zu erbringen sind, auch durch ihre stereotype Wiederholung keinen größeren Wahrheitsgehalt. (7) Weiterhin ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Gefahr einer zukünftigen Abhängigkeit von einem Anbieter besteht, der dann in der Lage ist, Monopolpreise zu setzen. Eine derartige Situation befürchten die Kommunen, die ihre Müllabfuhr privatisiert haben und sich nun insgesamt einem Oligopol und, bezogen auf das jeweilige Gemeindegebiet, einem Monopol gegenübersehen. Ein weiterer, hinsichtlich der Haushaltskonsolidierung breit diskutierter Punkt ist die Umstrukturierung der Verwaltungen analog zu Organisationsstrukturen in der Privatwirtschaft und Vorbildern ausländischer Kommunalverwaltungen. Schlagworte wie „von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen“, „lean-administration“ oder „Konzern Stadt“ geben die Diskussionsrichtung an, und in einigen Kommunalverwaltungen sind auch entsprechende Schritte eingeleitet worden. Inwieweit ihre Realisation im Ergebnis den privatwirtschaftlichen und ausländischen Verwaltungsvorbildern entsprechen wird, bleibt abzuwarten.

Im Rahmen dieser Umstrukturierungen werden die klassischen Ämterstrukturen überdacht und aufgebrochen, indem Leistungen gebündelt und zu Leistungsbereichen zusammengefasst werden. Die weitgehende Delegation von fachlichen Entscheidungskompetenzen und Verantwortungen auf niedrigere bis hin zu untersten Hierarchiestufen lassen eine Verringerung der Leitungsstellen und eine Abflachung der Hierarchie zu. Insgesamt können damit verwaltungsinterne Abläufe vereinfacht, Dienstwege verkürzt und damit Verfahren beschleunigt werden. Mit einer schnelleren Antragsbearbeitung lässt sich außer einem Kostensenkungseffekt auch eine höhere Bürgerfreundlichkeit erreichen. (8) Einen weiteren Schritt in Richtung größere Bürgernähe kann die Zusammenführung von Leistungen und Beratungen nach dem Vorbild der Bürgerämter und Bürgerläden darstellen. (9)

Ergänzt wird diese Umstrukturierung durch die unter dem Stichwort „dezentrale Ressourcensteuerung“ diskutierte Verlagerung von Entscheidungsbefugnissen hinsichtlich der Organisation und Sachmittelausstattung sowie der finanziellen und personellen Ressourcen von den Querschnittsämtern auf die neu zu bildenden Leistungsbereiche. Eine derartige Dezentralisation beschränkt auf die finanziellen Ressourcen ist auch als isolierte Maßnahme ohne weitgehende Umstrukturierung möglich und wird auch unter dem Stichwort „Budgetierung“ praktisch umgesetzt. Im Kern geht es dabei um die Zuweisung eines bestimmten, festgelegten Betrages für einen Leistungsbereich, ein Dezernat oder ein Amt, den diese für ihre Aufgabenerfüllung zur Verfügung gestellt bekommen und für dessen Nichtüberschreitung sie verantwortlich sind. Soweit in einem Verwaltungsbereich Einnahmen vorgesehen sind, werden diese bei der Bemessung des Budgets in Ansatz gebracht, wobei die Realisation und wenn möglich die Steigerung der Einnahmen der Verwaltungseinheit übertragen werden. Bei der gegenwärtigen Haushaltslage wird die Budgetierung häufig mit einer globalen oder nach Leistungsbereichen, Dezernaten oder Ämtern differenzierten Ausgabensenkung verbunden. Dahinter steht die berechtigte Erwartung, dass die Mitarbeiter in den Verwaltungseinheiten selber am besten wissen, in welchen Leistungsbereichen Ausgabenkürzungen ohne negative Konsequenzen vertretbar sind bzw. wie die Leistungserstellung effizienter (wirtschaftlicher) gestaltet werden kann, sodass keine Verminderung von Leistungsintensitäten erforderlich ist. Die Umsetzung dieser Erwartungen verlangt aber auch eine über die Budgetierung hinausgehende Dezentralisation von Entscheidungskompetenzen in den Bereichen Personaleinsatz, Organisation und Sachmittelausstattung. Unabhängig davon, ob eine Kürzung der Ansätze erfolgt, besteht durch die Schaffung entsprechender Anreize die Chance, Einsparungen durch eine Erhöhung der Effizienz zu realisieren. Ein entsprechender, teilweise in der Praxis eingesetzter Anreiz für solche Einsparungen besteht dann, wenn die Verwaltungseinheit, die ihr Budget nicht ausschöpft, zumindest über einen Teil der verbleibenden Mittel frei verfügen, ihn für zusätzliche Leistungen, für die eigene Ausstattung, als Übertragung in das nächste Jahr oder als Rücklage für spätere Jahre einsetzen kann. Auf diesem Weg lässt sich eine Motivation für die Verbesserung der Effizienz der Leistungserstellung schaffen, womit eine auch längerfristig wirksame Ausgabensenkung einhergeht. Zusammen mit einer weitergehenden Umstrukturierung dürfte sich dieser Effekt erheblich steigern und mit größerer Bürgernähe verbinden lassen.
Die erfolgreiche Einführung solcher Strukturen kann nur unter Beteiligung der Mitarbeiter erfolgen, denn ihr Verhalten entscheidet, ob die beabsichtigten Effekte realisiert werden; sie kennen am ehesten die Probleme und Bedürfnisse der Bürger und vorhandene Rationalisierungspotentiale. Zudem fördern eine Beteiligung und weitgehende Entscheidungskompetenzen die Motivation und erhöhen die Attraktivität der Arbeitsplätze.

Zur Bewältigung der finanzwirtschaftlichen Herausforderung durch die Kommunen scheint eine weitgehende Umstrukturierung in Verbindung mit einer Dezentralisation der Ressourcensteuerung wesentlich geeigneter als die Verfolgung einer der vorher genannten isolierten Maßnahmen. Denn im Gegensatz zu diesen, geht es nicht um die Verringerung, Einstellung oder Privatisierung von Leistungen oder die Verminderung von Leistungsintensitäten, sondern um die Mobilisierung des gesamten Rationalisierungspotentials der Verwaltung im Bereich der Pflichtaufgaben und der freiwilligen Leistungen unter Einbeziehung der Querschnittsfunktionen möglichst ohne Einschränkungen des Leistungsangebots für die Bürger. Zur Steuerung einer so veränderten Kommunalverwaltung, sowohl in finanzieller Hinsicht als auch im Hinblick auf die Leistungserstellung, müsste ein Controllingsystem eingeführt werden, das sich auf eine ausgebaute Kostenrechnung und ein durchgängiges Berichts- und Planungssystem stützt. Mit einer solchen Umstrukturierung und Verlagerung von Entscheidungskompetenzen erhalten Führungskräfte und Mitarbeiter der Kommunalverwaltung neue Rollen und stehen vor veränderten Anforderungen, zu deren erfolgreicher Bewältigung entsprechend Qualifizierungsmaßnahmen in breitem Umfang anzubieten sind.

Das Ausmaß, in dem mittels eines solchen Modernisierungsprozesses eine Haushaltskonsolidierung gelingt und der Aufbau eines durchgängigen Planungssystems, hängen aber nicht nur von Veränderungen in der Verwaltung, sondern ebenso von einem geänderten Zusammenspiel von Politik und Verwaltung ab. Die Steuerung der Verwaltung durch die Politik geschieht bislang über die Zuteilung von Finanzmitteln durch Verabschiedung eines Haushaltsplanes sowie durch vielfältige Einzeleingriffe in das Verwaltungshandeln, immer auf der Grundlage von Entscheidungsvorlagen durch die Verwaltung. Bei der mit dieser Art der Steuerung verbundenen Detailfülle gerät die Orientierung an Zielvorstellungen für die das Verwaltungshandeln bestimmenden, politischen Entscheidungen leicht aus dem Blickfeld. Sinnvoller als die Steuerung über den finanziellen Input und die im Detail scheint die Vorgabe von klaren Zielen für das Verwaltungshandeln, wobei die Erreichung dieser Ziele der Verwaltung überlassen und lediglich durch den Rat kontrolliert wird. Auf der Basis längerfristiger Zielvorstellungen, die einen Schlingerkurs von Politik und Verwaltung verhindern, lassen sich klare Prioritäten formulieren, anhand derer gegebenenfalls auch Entscheidungen über die Kürzung oder Einstellung von Leistungen, die Verringerung von Leistungsintensitäten und die Privatisierung von Leistungsbereichen getroffen werden können. Ein derart geändertes politisches Entscheidungsverhalten verlangt von der Verwaltung eine andere Art der Entscheidungsvorbereitung: Die zu erbringenden Leistungen sind als Produkte der Verwaltung klar zu definieren und abzugrenzen, die Kosten ihrer Produktion und die damit verbundenen Ausgaben sind zu beziffern und in übersichtlicher Form auszuweisen. Mit einem derart veränderten Zusammenspiel von Rat und Verwaltung lassen sich problematische Entscheidungen wie die oben beschriebenen verhindern, da die Verwaltung zur Entscheidungsfindung abgesicherte Daten liefern und der Rat sich an klaren Zielvorstellungen orientieren kann.

Das hier skizzierte Konzept entspricht im wesentlichen dem „neuen Steuerungsmodell“, (10) das derzeit die Diskussion um die Verwaltungsmodernisierung beherrscht, die durch die Zuspitzung der Finanzlage der Kommunen einen erheblichen Auftrieb erfahren hat. Zielsetzung des Modells ist die Steigerung von Effektivität (Wirksamkeit), Effizienz und Bürgernähe des Verwaltungshandelns bei der Umsetzung des politischen Willens. Soweit eine Umsetzung dieses Modells gelingt, besteht die Chance, dass die Kommunen mittelfristig ihre Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit nicht nur in finanzieller Hinsicht wiedergewinnen und der geforderten Bürgernähe Rechnung tragen. Zwar verstärkt die derzeitige Haushaltslage den Handlungsdruck auf die Kommunen, sich in diese Richtung zu verändern; gleichzeitig besteht damit aber auch die Gefahr der finanzwirtschaftlichen Verkürzung des Ansatzes, so dass den Herausforderungen des beschleunigten gesellschaftlichen Wandlungsprozesses ebenso wenig Rechnung getragen wird, wie den Chancen zur Wiedergewinnung der Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit die Möglichkeit der Realisation gegeben wird, die ein bürger- und mitarbeiterorientierter, Rat und Verwaltung umfassender Modernisierungsprozess bietet.

Vorstehender Artikel wurde von Robert Schmitz für den NAGEL verfasst und in der Ausgabe 56/1994 veröffentlicht. Ins Internet gestellt wurde er im August 2002. Robert Schmitz ist Dipl.-Ökonom, studierte in Bochum Wirtschafts- und Sozialwissenschaften. Er betrieb eine mehrjährige Forschungstätigkeit im Bereich Personal- und Organisationsentwicklung und ist Referent am Institut für Kommunal- und Verwaltungswissenschaften (IKV) in Bochum.

Anmerkungen:

1 vgl. Kommunen auf Sparkurs, in: Mitteilungen NWStGB vom 20.02.1994, S. 51 f.; Wer im Glashaus sitzt – Finanzen der Gemeinden, in: iwd vom 20. Jan. 1994; Leistungen des Landes an die Kommunen im Rahmen der Finanzplanung 1993-1997, in: Mitteilungen NWStGB vom 05.11.1993, S. 355.

2 vgl. Kommunen auf Sparkurs, in: Mitteilungen NWStGB vom 20.02.1994, S. 51 f.

3 vgl. Finanzbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden (III), in: Eildienst LKT NW 22/1993, S. 421 ff.

4 vgl. Tacke, Walter: Gewerbesteuer hoch – Nein! Personalabbau – Ja!, in: Kommunalpolitische Blätter 1/1994, S. 27 ff.

5 vgl. Kommunen auf Sparkurs, in: Mitteilungen NWStGB vom 20.02.1994, S. 51 f.

6 So sind beispielsweise die im KJHG genannten Aufgaben insgesamt Pflichtaufgaben, darunter auch pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben, bei denen nur die Art der Durchführung in die Entscheidungskompetenz der Kommune gelegt ist. Zu den Bestimmungen des KJHG im Einzelnen vgl. ABA-TEXTEDIENST Nr. 12/1994 (Prof. Dr. Ulrich Preis: Bleibt das Kinder- und Jugendhilfegesetz auf der Strecke?) und Stellungnahme des Bundesministeriums für Frauen und Jugend, in: ABA Fachverband: Der Zug fährt ab. Teil 1/1994 (Dokumente und Materialien), S. 52 ff.

7 Zur Problematik der Privatisierung siehe auch Banner, Gerhard: Neue Trends im kommunalen Management, in: VOP 1/1994, S. 5-12, 8-10.

8 vgl.: Banner, Gerhard: Neue Trends im kommunalen Management, in: VOP 1/1994, S. 5-12, 10.

9 vgl. Liesenfeld, Joachim; Loss, Kay: Die Modernisierung von Stadt- und Gemeindeverwaltungen in den achtziger Jahren, in: WSI Mitteilungen 7/1993, S. 448-455, 451.

10 Einen kurzen Überblick über die Diskussion um ein „neues Steuerungsmodell“ gibt Blume, Michael: Zur Diskussion um ein neues Steuerungsmodell für Kommunalverwaltungen – Argumente und Einwände, in: Der Gemeindehaushalt 1/1993, S. 1-9.

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